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加快我國網絡安全與信息化法制建設

習近平總書記在主持召開中央網絡安全和信息化領導小組第一次會議時要求,“要抓緊制定立法規劃,完善互聯網信息內容管理、關鍵基礎設施?;さ確煞ü?,依法治理網絡空間,維護公民合法權益”。黨的十八屆四中全會決定要求,加強互聯網領域立法,完善網絡信息服務、網絡安全?;?、網絡社會管理等方面的法律法規,依法規范網絡行為。新的形勢,要求加快我國網絡安全與信息化法制建設步伐,促進依法管網、依法上網、依法用網,維護國家安全,建設網絡強國。

一、我國網絡安全與信息化法制建設面臨的主要挑戰

我國網絡安全與信息化法制伴隨國家信息化發展,初步形成了覆蓋網絡與信息安全、電子商務、電子政務、互聯網治理、信息權益?;さ刃畔⑸緇岷誦牧煊虻墓娣短逑?,網絡安全與信息化相關爭議與問題能夠通過行政執法與司法機制加以解決,市場與各種社會主體的信息化法治意識初步確立。

但是,我國網絡安全與信息化立法主要是由低層級的規章或者規章以下規范性文件構成,高位階的立法非常少,一些重要領域規范缺乏,網絡與信息安全面臨巨大挑戰;一些立法制定的時間較久,明顯已經不適應網絡社會快速發展的現實;一些立法更多考慮的是建設、安全、秩序與管理等需要,未能對應用、創新、權利與發展等給予同等考慮,不利于提升國家整體競爭能力,不利于構建創新型國家;一些立法質量不高,制定后不能用、不管用、難執行、難適用、難遵守,個別立法甚至形同虛設;網絡安全與信息化行政執法部門職責權限邊界不明確,普遍重事前審批、輕事中監管,簡單照抄照搬現實社會管理方法,裁量權過大,程序制約缺失,加大市場主體守法成本,違法行為難以得到及時遏制,執法有效性與公信力均不足;對于網絡安全與信息化相關爭議與各種新問題,現行司法制度在審判體制、人員素質、審理程序、裁判依據等方面面臨現實制約,司法裁判功能不得到充分實現;網絡空間不正當競爭現象時有發生,網絡違法犯罪行為屢禁不止,少數網民守法意識不強,網絡社會秩序亟待規范。

二、明確立法重點,夯實網絡安全基礎

網絡安全是推進信息化法制建設的基礎,在整個工作中占據最為重要的地位。通常而言,網絡安全(或者信息安全)有最廣義、廣義與狹義三種理解。最廣義的網絡安全包括作為基礎設施的網絡以及網絡上所傳輸的信息安全,實際上等于網絡與信息安全;廣義上的理解不包括信息內容,只是指作為基礎設施的網絡空間,包括基礎傳輸網絡、重要的信息系統以及業務系統;狹義的理解只是指廣電、電信、互聯網等基礎傳輸網絡,不包括重要信息系統與業務系統。由于我國過去的文件并未嚴格界定概念的含義,加之缺乏高位階網絡安全立法,不同方面對于網絡安全含義的理解一直非?;炻?。

對網絡安全應采用統一的廣義理解,避免理解上的含糊或者歧義。這是因為:(1)科學界定立法的范圍,有助于法律的實施,也有利于配置社會資源,降低守法成本。如果采用最廣義的界定,會使性質截然不同的基礎設施安全與信息內容安全混合到一起,難以制定具有統一適用性的制度,既加大立法的難度,也加大執法的難度,還會導致整個社會的守法成本高企。反之,如果采用狹義的理解,將網絡安全局限在傳輸網絡范疇,在網絡社會與現實社會已經高度融合的今天,不僅在邊界界定上幾乎不可能,而且由于范圍過小無法真正實現維護網絡信息安全的立法目的。因此,只有采用廣義理解,才符合網絡環境下網絡安全的本質特征,有利于實現立法目的,維護國家和社會的根本利益。(2)從國外網絡安全法的立法經驗看,幾乎全部聚焦在關鍵基礎設施方面,因為在高度互聯的環境下,關鍵基礎設施一旦被攻破,就會造成整個網絡系統和建立在網絡之上的各種信息系統的癱瘓,會危及整個國家安全、公共安全與社會秩序,因此,網絡安全的首要任務都是?;ふ廡┕丶∩枋┑陌踩?,防范系統性風險。至于傳輸系統的構建以及競爭秩序等,大多都由傳統的電信法解決;互聯網信息內容安全,則由內容規制方面的法律解決。(3)根據互聯網的特點分門別類進行相應的立法,構建有效的互聯網法律結構,也已經被我國決策部門所采納,反映在國家互聯網專項立法規劃中。

三、全面推進網絡安全與信息化法制建設

十八屆四中全會明確提出了科學立法、嚴格執法、公正司法、嚴格守法的新十六字法治建設方針,要求形成完備的法律規范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監督體系、有力的法治保障體系,形成完善的黨內法規體系。四中全會的這些要求,對于網絡安全與信息化法制建設有非常重要的現實意義??梢鑰吹?,目前網絡安全與信息化法制建設面臨的問題分別體現在立法、執法、司法、守法、法律監督等不同環節,制度建設因而必須系統設計,全面推進。

第一、根據全面推進依法治國新形勢,應該從戰略上進一步明確網絡安全與信息化法制建設的總目標。在中央網絡安全與信息化領導小組的統一部署下,堅持發展是第一要務,加快制定網絡安全與信息化基本法律,優化執法體制與機制,大力加強執法能力建設,開展網絡社會自覺守法意識宣傳與教育,實現科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法基本要求,全面發揮網絡安全與信息化法制在全面深化改革與信息化發展中的引領、推動、規范與保障作用。

第二、確立網絡安全與信息化法制建設的指導思想。根據近年來的經驗,為保證網絡安全與信息化法制建設的順利推進,應堅持:(1)以建設網絡強國為目標,堅持發展是第一要務,以發展的思路和標準解決和評判網絡安全與信息化過程中面臨的各種矛盾與問題,處理好安全與發展之間的關系,以發展促安全,以安全保發展。(2)堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進,法治國家、法治政府、法治社會一體建設,實現科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法的網絡安全與信息化法制建設基本要求。(3)準確認識和把握網絡社會與信息化本身客觀規律,提高制度建設的有效性和科學性,著力構建多元的信息化推動機制,充分發揮政府、市場、社會、法治與競爭機制在推動信息化過程中的不同作用,實現網絡安全與信息化治理體系與治理能力的現代化。

第三、明確網絡安全與信息化法制建設的主要任務。根據目前面臨的問題,主要任務應該包括以下四個方面:(1)加快制定信息化基本法律。加快制定《網絡安全法》、《電信法》、《電子商務法》、《個人信息?;しā?、《政府數據開放條例》等法律法規,研究制定《信息化推進基本法》、《電子政務法》、《互聯網信息內容服務與管理法》、《密碼法》等信息化基本法律,實現信息化法律關系主要依靠基本法律支撐的結構性改變。同時,加快對不適應信息化發展的現行法律法規的修改與廢止,提高信息化立法的質量,推動信息化立法的不斷完善。(2)優化信息化執法體制與機制。改革與完善信息化執法體制,推進政府職能整合,著力解決執法權交叉、執法權限模糊、管轄權不明確等問題;加大違法行為的法律責任,改變違法成本過低現象;建立快速處理各類爭議的行政執法與司法裁判程序,迅速處理與處置各種法律爭議問題;充分利用市場機制、私法執法、信息披露等多元化執法方式,處理好行政執法與刑事執法的有效銜接,提高執法效果,形成執法合力;大力培育行業自律等社會治理機制,形成網絡社會多元治理格局。(3)大力加強信息化執法能力建設。加強現行法律在信息化環境下的立法、執法與司法解釋,充分利用好現有立法資源;加強對國家機關工作人員信息化知識培養與教育,培養復合型人才,提高信息化應用能力;推廣負面清單管理方式,將不增設新的行政許可或者其他事前管理機制作為電子商務的基本原則,為互聯網產業與電子商務發展提供寬松的制度環境;通過執法方式改革與手段創新,建立實時風險監測、預警與預測,推行過程監管,加強部門信息共享與執法合作;擴大信息化執法國際交流與合作,推動建立公正、透明國際互聯網治理體系;規范執法程序,明確裁量基準,強化執法監督,并通過嚴格的行政執法責任追究,切實解決執法不作為、亂作為與執法謀私等現象。(4)開展網絡社會自覺守法意識宣傳與教育。以多種形式開展信息化法律宣傳教育,弘揚法治價值,促進社會公平正義,處理好維穩與維權的關系;提倡文明上網、理性上網、公平競爭、合法經營、規范執法,減少或杜絕選擇性執法現象;全面樹立“網絡無邊界、法律無死角”觀念,提高全社會自覺守法意識。

第四、盡快啟動制定《網絡安全與信息化法制建設實施綱要》。網絡安全與信息化法制建設覆蓋范圍廣、涉及部門多、相關問題復雜,需要統籌規劃,系統設計,穩步實施。我國網絡安全與信息化法制建設目前存在的各種問題,與缺乏統籌協調有很大的關系。為此,應盡快啟動制定《網絡安全與信息化法制建設實施綱要》,明確時間表、路線圖與任務分工等基本內容,作為中央網絡安全與信息化領導小組推動網絡安全與信息化法制工作的綱領性文件。(作者單位:中國社科院法學所研究員)